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Compte rendu du Forum-Débat "Faut-il aider les Etats corrompus ?"
La première rencontre du cycle de débats Idées reçues et tabous du développement, organisée avec le soutien de l'Agence Française de Développement, a réuni près de 100 décideurs de toutes sphères le 13 avril à l'Auditorium Paris Centre Marceau

Traiter des rapports entre corruption et aide au développement n’est pas aisé. Il existe en effet un subtil équilibre entre l’éthique dont se réclament les organismes bailleurs de fonds et la réalité du déploiement de leurs programmes sur le terrain. En conséquence, le système de valeurs affiché par ces organismes est constamment remis en question : les relations qu’ils entretiennent par nécessité avec des systèmes corrompus leur permettent-elles d’honorer leur posture éthique, au delà des frontières nationales du pays contributeur, dans leurs liens avec des Etats aux formes politiques inégales ?

 

Le Forum a été introduit par la présentation du Livre Bleu regroupant toutes les réponses recuillies à travers le questionnaire préparatoire à la question "Faut-il aider les Etats corrompus ?".

 

DEFINITIONS PREALABLES

1. Qu’est-ce que l’aide ?  Trois types d’objectifs

L’aide internationale au développement peut recouvrir de multiples formes : dons, prêts, ou transferts de nature financière ou de compétences. Il s’agit là de dispositions techniques. Toutefois, l’analyse des motifs qui sous-tendent les programmes d’aide révèle trois grandes catégories d’objectifs, allant du plus immédiat au plus ambitieux.

  • Pauvreté et zones de non-droit : Le premier degré de l’aide vise à éviter l’isolement des populations et à normaliser les zones de non-droit où règnent la terreur et la piraterie. Une fois cet objectif atteint, l’aide cherche à éradiquer la pauvreté, et à couvrir les besoins de base des populations : eau potable, alimentation, santé...
  • Bénéfices réciproques : un deuxième niveau de sophistication de l’aide considère que la transaction doit générer des bénéfices réciproques, y compris économique, pour toutes les parties prenantes de la relation, au Nord comme au Sud.
  • Développement politique : Selon un troisième paradigme, les programmes et les acteurs de l’aide s’astreignent à instaurer un système de valeurs et des rouages démocratiques afin d’assurer le développement politique et global des bénéficiaires.

2. Qu’est-ce que la corruption ?

La corruption possède différents visages, recouvre des échelles de grandeur diverses, et engendre de multiples conséquences sur son entourage. Les tentatives de chiffrer le coût global de la corruption parviennent difficilement à une estimation : entre 800 milliards et 3 400 milliards de dollars auraient été engloutis dans des malversations (1). On peut distinguer trois grands types de corruption :

  • Les revenus additionnels : Le premier type de corruption pallie l’inefficacité du fonctionnement étatique et vise essentiellement à couvrir les besoins immédiats de la population. Les salaires étant très faibles, voire gelés, certains fonctionnaires abusent de leur situation pour s’octroyer des « commissions » qui sont autant de revenus additionnels. Cette « corruption discrète », selon la Banque Mondiale, est ancrée dans les pratiques sociales au point d’être à tort considérées comme des pratiques coutumières.
  • Le détournement de fonds : Dans ce deuxième cas de figure, un Etat « cleptocrate » fonctionne avec des structures gangrenées, le plus souvent contrôlées par les puissants dudit Etat. Ces derniers récupèrent à des fins personnelles une partie des fonds et des prêts internationaux. Au-delà d’un problème de rétribution, c’est une logique de nuisance qui se trouve au cœur de ce type de corruption, par laquelle une poignée de dignitaires cherchent à asseoir leur pouvoir vis-à-vis du reste de la population. Ce système peut laisser penser que la corruption est une mentalité d’Etat.
  • Le détournement de projets : Dans ce cas limite, les projets sont choisis en fonction des possibilités de détournements qu’ils représentent. L’intérêt du pays passe après le calcul des sommes à récupérer sur les programmes d’aide au développement. Ces décisions sont prises arbitrairement, dans l’ombre, sans contrôle démocratique.

De façon générale, force est de constater que les détournements de fonds s’opèrent surtout sur les transferts alloués aux budgets nationaux des pays récepteurs. Une fois les sommes versées, l’aide est suivie par des moyens de contrôle nationaux dont l’efficacité laisse parfois à désirer. A l’inverse, au niveau international, les dons et prêts sont régulés par des cadres de surveillance stricts, présents aussi bien dans les pays bénéficiaires que les pays donateurs. La corruption de ce type d’aide est plus rare, car plus contrôlée.

 

FAUT-IL AIDER LES ETATS CORROMPUS ?

Plusieurs options se présentent face à des cas de corruption avérée.

Devant l’étendue du phénomène de corruption, il est stérile de prétendre que la seule application d’un système de valeurs vertueuses pourra endiguer le problème. Puisqu’elles n’ont pas le même entendement des objectifs et des valeurs, les parties prenantes ne pourront pas tomber d’accord. Une telle éventualité peut conduire à l’arrêt des flux d’aide destinés aux bénéficiaires qui ne respectent pas les règles établies par les programmes.

Toutefois, le tarissement des fonds d’aide en réponse aux pratiques frauduleuses est lourd de conséquences, et ne saurait être une réponse appropriée dans tous les cas. En Afrique, comme partout ailleurs, la survie de certaines populations dépend directement des fonds alloués par les grands acteurs internationaux. De plus, cette menace peut pousser les pays bénéficiaires à rechercher des partenaires moins scrupuleux, sapant les efforts de lutte anti-corruption menés au sein même des pays. Enfin, il est dangereux de souhaiter la fin de programmes d’aide lorsque ceux-ci représente 20 à 30% du PIB du pays récipiendaire.

 Afin de ne pas avoir recours à des solutions aussi abruptes, une attitude pragmatique pourrait appeler au contraire à une forme de résignation face à l’omniprésence du phénomène. Faute de mieux, l’aide transite via les voies existantes, corrompues ou non. Cette position ne possède pas de visée à long-terme et enracine le statu quo actuel.

Ce mode de fonctionnement révèle néanmoins que la corruption n’est pas toujours une entrave au développement économique et social. Les cadres corrompus peuvent redistribuer leurs recettes illégales par le biais de mécénat et d’investissements locaux. Par exemple, on a vu des dirigeants fortement corrompus d’un pays bouddhiste se distinguer par une attitude philanthropique vis-à-vis des populations, à travers la construction de pagodes.

A l’inverse, la corruption est profondément destructrice lorsque les fonds captés ne sont pas réinvestis dans l’effort de développement du pays. Cela vient alimenter des phénomènes de rente, investies ensuite sur des marchés situés hors du territoire concerné : on assiste ainsi à une véritable « hémorragie financière ».

Il est important de noter que ces deux types de recyclage de fonds corrompus sont souvent concomitants et interactifs : la « petite corruption » appelle irrémédiablement la « grande », et vice-versa. Les puissants des Etats corrompus bénéficient immanquablement de ces pratiques, qu’elles soient exercées au niveau individuel ou étatique. Par ailleurs, si la corruption peut huiler les rouages des processus de décision, elle instaure progressivement une tendance à la bureaucratisation, et à la multiplication des obstacles administratifs ou financiers. In fine, la corruption ne saurait être comprise en termes positifs, et la résignation n’ouvre pas de perspectives sur le long-terme.

Le dépassement de ces deux alternatives radicales requiert une vision à plus long-terme, qui suppose de favoriser les mécanismes démocratiques. La construction de pratiques participatives dans les territoires aidés nécessite en retour une démocratisation des processus allouant l’aide au développement. Ces pré-requis sont le socle sur lesquels les processus de décision, d’élaboration de la décision, de mise en œuvre et d’autorégulation vont s’exercer et se perfectionner à l’exercice démocratique.

a) La multiplication des acteurs

 La première condition renvoie aux méthodes d’implication des acteurs de terrain. En effet, l’aide étant l’endettement de demain des populations bénéficiaires, celles-ci doivent être intégrées le plus possible dans les processus de décisions : elles connaissent en effet mieux de quiconque les enjeux pertinents à développer sur le long-terme. D’autre part, la multiplication des acteurs impliqués (femmes…) réduit les risques de corruption.

Toutefois, une telle approche participative doit être mise en œuvre avec précaution. Les collectivités territoriales sont souvent des interlocuteurs privilégiés, et font entendre leur voix, parfois au détriment de ceux n’ayant pas accès à ces modes de communication.

b) L’appui des cadres juridiques existants

Les acteurs doivent s’appuyer au maximum sur les cadres juridiques nationaux des pays récepteurs et émetteurs d’aide. Ce réflexe minimiserait la connivence liant les corrupteurs aux corrompus. Par exemple, alors qu’un dispositif de plaintes et de sanctions face à des pratiques de corruption a été mis en place par l’Agence Française de Développement, aucune entreprise intervenant dans les pays couverts par l’Agence n’y a eu recours. Ce cas illustre l’accord tacite que passent de nombreuses entreprises avec les structures étatiques frauduleuses, par peur de représailles, ou plus vraisemblablement de perte d’appels d’offre.

La pression diplomatique, par le biais d’outils développés par les instances multilatérales, reste non-négligeable. Par exemple, l'Initiative de l’OCDE pour la Transparence dans les Industries d'Extraction (EITI) impose des règles de transparence stricte dans l’utilisation des ressources gazières, pétrolières et minières. Les pays sont libres d’adhérer, et sont ensuite tenus de communiquer les détails des recettes perçues par l’exploitation de ces ressources.

Ces textes aux clauses contraignantes constituent une base pour l’action en justice. Plusieurs ONG internationales se sont ainsi portées parties civiles afin de récupérer les avoirs usurpés. A titre d’exemple, Transparency International est en cours de procédure vis-à-vis d’Etats Africains dont les dirigeants ont détourné des versements internationaux.

Ces outils juridiques ancrent progressivement au sein des relations internationales une nouvelle dimension morale qui condamne les pratiques corrompues, étatiques ou individuelles. De même que la corruption est condamnable en France, tout donateur, qu’il soit public ou privé, se doit de respecter l’éthique affichée et vécue dans son pays d’origine.

c) L’extension des outils internationaux

La corruption étant un fléau tenace, il est nécessaire d’envisager l’extension des pouvoirs de ces outils nationaux et internationaux, par exemple en criminalisant la corruption et en l’incluant dans le droit pénal international. La création d’une instance internationale de l’aide, de même stature que l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS), ou du Commerce (OMC) permettrait de traiter de façon globale les problématiques d’aide au développement. Celle-ci aurait comme but d’obtenir un consensus pour faire intervenir les pays donateurs selon des critères précis et faire respecter l’application des conditions. Elle pourrait aussi envisager l’établissement d’une taxe sur les pratiques de corruption. 

Par ailleurs, il est possible de renforcer les mécanismes de saisie des avoirs. Certaines ONG vont jusqu’à demander la transparence des comptes personnels de grands dirigeants, qui, au-delà d’un certain seuil, se verraient obligés de réinvestir dans leurs pays d’origine.

Enfin, renforcer la coordination entre les multiples bailleurs de fonds réduirait indéniablement le risque de fuites et de redondances entre les diverses agences d’aide.

d) L’incitation en complément de la sanction

En parallèle, il faut identifier les innovations dans les mécanismes d’incitation aux pratiques vertueuses. La Commission européenne expérimente déjà la distribution de primes à la bonne gouvernance. La Fondation Mo Ibrahim alloue une somme d’environ 400 000 $ aux dirigeants d’Afrique subsaharienne qui acceptent de jouer le jeu des règles démocratiques et de se retirer à la fin de leurs mandats électifs.

D’autres leviers d’incitation existent. Dans le but de modifier les processus d’allocation d’aide pour accentuer les mécanismes démocratiques de participation et de contrôle, les coûts dits « de transaction » dans les programmes d’aide, doivent être compris comme étant le moyen d’ancrer une culture de responsabilité. Les agents impliqués seraient officiellement rémunérés pour garantir la bonne utilisation des fonds.

Enfin, l’aide au développement doit souscrire à un impératif de communication. Les outils technologiques offrent des possibilités pour faire rayonner ces informations. Une idée serait par exemple de construire une banque de données des meilleures pratiques d’aide et de lutte contre la corruption, accessible à tous grâce à Internet.

D’autre part, il convient de déceler de nouveaux terrains où engager cette communication. Si les ONG et organismes internationaux se saisissent depuis longtemps des questions de corruption, les entreprises fournissent un lieu d’échange propice au débat. Elles sont par nature ancrées la sphère internationale et bénéficient de relais permettant de porter la réflexion à la fois dans les pays donateurs et les pays bénéficiaires. D’autre part, ces entreprises se saisissent peu à peu des problématiques de l’aide, étant elles-mêmes engagées par leur mécénat et leur responsabilité sociale et environnementale (RSE).

 

Conclusion : Faire vivre son système de valeurs

Ainsi, la lutte contre la corruption amène nécessairement une réflexion sur l’éthique et la transparence. Toute organisation, nationale ou internationale, gouvernementale ou émanant de la société civile doit faire vivre son système de valeurs en comparant sans cesse la situation réelle aux valeurs qu’elle affiche.

 

Accéder au  Livre Bleu regroupant toutes les réponses recueillies à travers le questionnaire préparatoire à la question "Faut-il aider les Etats corrompus ?".

 Accéder au Communiqué de presse


World Bank, 2007, “Stolen Asset Recovery Plan Initiative: Challenges, Opportunities and Action Plan”.Washington, DC (June 2007), p. 9,  http://siteresources.worldbank.org/NEWS/Resources/Star-rep-full.pdf

 

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